Sobre la instrucción penal por parte de la Fiscalía

El Ministro de Justicia, Juan Carlos Campo, compareció el pasado 17 de febrero en la comisión de justicia del Congreso de los Diputados, para dar cuenta del programa de gobierno en su departamento para la legislatura. El Ministro presentó una iniciativa llamada “Justicia 2030”, entre cuyas medidas destaca la propuesta de modificar la Ley de Enjuiciamiento Criminal para encomendar la instrucción de las causas penales a los Fiscales. Si esta idea prospera, en España ya no serán los Jueces quienes dirigirán la instrucción penal, sino los funcionarios del Ministerio Fiscal. El Ministro se comprometió ante los miembros de la Comisión a presentar el proyecto de modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal antes de que finalice este año.

¿Es una buena idea que sean los Fiscales quienes dirijan la instrucción penal?

Este es un sistema que funciona en algunos países europeos. Y se trata de una propuesta que en España, más allá de los posicionamientos políticos, goza de gran predicamento entre la Fiscalía, los académicos, y buena parte de la judicatura.

Sin embargo, que el sistema haya funcionado bien en algún país europeo, no quiere decir automáticamente que lo vaya a hacer en España. Si van a ser los Fiscales quienes van a investigar a los ciudadanos, tendremos que analizar en qué condiciones y circunstancias lo van a hacer.

El marco legal dentro del cual trabajan los fiscales es la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. 

De entrada, debemos tener muy en cuenta que el art. 29 del Estatuto Orgánico establece que el Fiscal General del Estado será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno. Por tanto, la realidad es que el Fiscal General del Estado forma parte de los nombramientos de confianza del Gobierno. Por supuesto, el designado debe reunir requisitos de mérito y capacidad contrastados para poder acceder a tan alta designación, porque el Estatuto Orgánico exige que el nombramiento recaiga entre juristas españoles de reconocido prestigio con más de quince años de ejercicio efectivo de su profesión. Pero con independencia de lo anterior, la realidad es que primará siempre por encima de cualquier otra consideración la confianza política del Gobierno en la persona que vaya a ocupar esta responsabilidad. O dicho de otra forma, ningún Gobierno mantendrá en su cargo a un Fiscal General del Estado que le resulte incómodo. Esto es así, y pensar lo contrario es una ingenuidad. De hecho, el art. 31 del Estatuto Orgánico le permite al Gobierno cesar al Fiscal General del Estado antes de que se agote su mandato, lo que en ocasiones ha ocurrido por una mera pérdida de confianza del Gobierno en el Fiscal General del Estado.

Lo anterior cobra mayor relevancia si tenemos en cuenta que la Fiscalía, como institución, está presidida por el principio de unidad y jerarquía. El art. 22 del Estatuto Orgánico establece que “El Fiscal General del Estado ostenta la jefatura superior del Ministerio Fiscal y su representación en todo el territorio español. A él corresponde impartir las órdenes e instrucciones convenientes al servicio y al orden interno de la institución y, en general, la dirección e inspección del Ministerio Fiscal.” Por su parte, los Fiscales de mayor rango emiten también instrucciones a los fiscales de menor rango. Esto no ocurre en el caso de los Jueces, que son quienes actualmente tienen encomendada la instrucción de las causas penales. Con independencia de que existan jerarquías en la carrera judicial, cada Juez tiene plena independencia en el ejercicio de su función jurisdiccional, sin que pueda recibir ni esté sometido a instrucciones de los órganos judiciales superiores.

Por tanto, dejar la instrucción de las causas penales en manos de la Fiscalía implica, tal y como están las cosas, un riesgo de contaminación política que no puede desdeñarse, al menos mientras no se modifique el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. Pasaríamos de un sistema de instrucción penal dirigido por jueces independientes e inamovibles, a otro en el que dirigirían la investigación penal contra los ciudadanos unos funcionarios públicos sometidos a las instrucciones de un cargo designado por el Gobierno. Cuanto menos, esto debería inquietarnos, si no se acompaña el nuevo modelo de instrucción de una reforma en profundidad del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. 

Por otro lado, no podemos obviar que quien ejerce en España la acusación en los juicios penales es la Fiscalía. También lo hacen en determinados casos la acusación particular o la acusación popular, pero lo habitual es que sea la Fiscalía quien acusa a los ciudadanos encausados en un procedimiento penal. ¿Es razonable entregar la dirección de la instrucción penal a quien finalmente sostendrá la acusación en fase de juicio oral? En mi opinión, no. No si queremos una justicia penal garantista y respetuosa con los derechos de los ciudadanos. Si quien investiga es quien acusa, indudablemente estaremos inclinando los fines de la investigación penal hacia una perspectiva acusatoria. Por mucho que se nos diga ahora que actuarán preservando el derecho de defensa de los investigados, como después el Fiscal será quien defenderá la acusación en juicio, todos sus esfuerzos durante la fase de instrucción en realidad estarán centrados en generar tanta prueba de cargo como resulte posible. De esta forma, la posición de la defensa se verá enormemente debilitada. Los abogados defensores ya nos encontramos en la actualidad con serias reticencias de los Jueces a practicar durante la instrucción determinadas pruebas de descargo, que muchas veces tan sólo logramos tras recurrir a la correspondiente Audiencia Provincial para que se acuerde su práctica. Si esto es así actualmente, cuando un ciudadano sea investigado por un Fiscal las diligencias de descargo que proponga la defensa resultarán incómodas, porque el Fiscal estará investigando para fundar su posterior acusación, y la tendencia a denegar la práctica de las diligencias solicitadas por la defensa será aún mayor. El desequilibrio de medios entre la acusación y la defensa desequilibraría entonces la contienda.

Veremos cómo evoluciona el debate sobre el asunto y cuál es la posición por la que finalmente optan el Gobierno y la mayoría parlamentaria. Lo que sí parece claro es que no puede encomendarse la instrucción de los procedimientos penales a la Fiscalía si previamente no se reforma el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, y si no se reforma la Ley de Enjuiciamiento Criminal para ampliar las garantías del derecho de defensa.